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　　湘江战役是红军长征的壮烈一战，是决定中国革命生死存亡的重要历史事件。以习近平同志为核心的党中央十分重视湘江战役历史，高度评价湘江战役。市委市政府制订了“寻找桂林文化的力量，挖掘桂林文化的价值”战略，将历史文化传承、保护、利用与旅游、生态有机融合，打造桂林国际旅游胜地的文化旅游新业态。为了更好地保护红军长征湘江战役文化资源，管理好我市的红军长征湘江战役文化资源，传承红色基因，有必要及时开展相应的地方立法工作，促进湘江战役文化资源永续利用。
　　一、《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》立法的必要性和依据
　　（一）拟规范事项的现状和主要问题
　　据调查和初步统计，我市分布于北部全州、兴安、灌阳、龙胜、资源、灵川6县（自治县）的已知红军长征湘江战役旧址遗迹共136处。其中全国重点文物保护单位1处21点，省级文物保护单位16处，县级文物保护单位42处，未公布为文物保护单位57处。目前，已建成和即将建成的红军长征湘江战役纪念设施约90处。
　　2019年7月24日，中央全面深化改革委员会会议审议通过《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》（以下简称《方案》）。2021年11月，国家文化公园建设工作领导小组办公室正式批复包含60个项目的《长征国家文化公园（广西段）建设保护规划》（以下简称《广西段规划》）。中央宣传部、财政部、文化和旅游部、国家文物局在2020年6月公布了《革命文物保护利用片区分县名单（第二批）》，桂北6县被列入长征片区。
　　我市红军长征湘江战役文化资源的保护利用还存在不少问题：
　　一是红军长征湘江战役文化资源保护力度还不够。大多处于偏远山区，点多面广，且地方财力有限，资金缺口较大，由于资金投入不足、保护力量薄弱，不少旧址遗迹处于加速损毁的境地。
　　二是公布为各级文物保护单位的文化资源有文物保护法和广西文物保护条例的依法保护，但未列为文物保护单位的和新发现的文化资源则得不到有效保护。
　　三是部分文化资源存在所有权问题。很多旧址遗迹和红军标语所在建筑主体属于私宅，导致在保护与管理上存在诸多问题。
　　四是湘江战役的核心和重要纪念设施没有地方性法规对其实施有效保护。
　　五是党政机关组织和社会大众的文物法律意识有待提升。因建设和生产生活一些旧址遗迹遭到随意破坏或改变，一些红军标语所属建筑体被自行拆除。或者在修缮时无法可依未遵循修旧如旧的原则而改变了文物本体的外形和现状。
　　六是湘江战役文化资源处于多头管理状态。市、县两级红军长征湘江战役文化保护传承中心的职能定位是湘江战役文化资源专门管理机构，但在文保单位、烈士墓和烈士纪念设施的具体管理上又与其他部门职能有重合，不免导致矛盾和扯皮。
　　（二）制定《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》的目的、必要性
　　通过立法，把我市湘江战役文化资源保护传承工作纳入法治化轨道，有利于湘江战役革命文物的“活化”利用，有利于推动桂林世界旅游城市建设和可持续发展，有利于彰显我市在中国共产党领导下的革命、建设、改革中的重要地位。
　　1.地方立法填补上位法“空白”的需要
　　未公布为各级文物保护单位的革命实物，不受相关法律保护。桂北6县作为国家革命文物保护利用长征片区，适时制订《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》，可以填补上位法“空白”，更好地全面依法保护湘江战役文化资源。
　　2.长征国家文化公园建设的新要求需及时加强地方立法
　　《长征国家文化公园建设保护规划》中要求：健全法规保障。深化对长征文物和文化资源保护法律问题研究和立法建议论证，推动保护传承利用，协调推进理念入法入规。
　　3.桂林红军长征湘江战役文化资源专业化精细化管理需要加强地方立法
　　湘江战役的文化资源由于过去长时间管理不到位，很多资源遭到人为破坏和自然损毁。因此需结合红军长征湘江战役文化资源保护传承工作的具体情况和实际需要以地方立法的方式深化细化常态化管理，通过立法保障使得管理制度化。
　　4.革命文物管理机构的改革创新需要制订地方法规配套
　　湘江战役文化保护传承机构的科学有效运转，尤其如何保护利用好红军长征湘江战役文化资源，发挥好湘江战役纪念设施服务党史学习教育和爱国主义教育的社会效益，需要相应的地方法规监督保护。
　　（三）立法的主要依据
　　红军长征湘江战役文化资源的相应保护对象之主要部分属于文物，所以本条例的主要法律依据是《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《广西壮族自治区文物保护条例》。同时，根据本条例的立法内容涉及产权保护、英雄烈士保护等，还依据了《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国英雄烈士保护法》《英雄烈士纪念设施保护办法》《立法法》。
　　二、《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》起草过程
　　（一）立法调研
　　为推进科学立法、民主立法，提高立法质量，桂林红军长征湘江战役文化保护传承中心（以下简称市传承中心）于2021年6月签订协议书委托广西师范大学广西地方立法研究评估与咨询服务基地承担《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》的立法调研和起草工作。市传承中心组织广西师范大学立法基地团队项目组和中心工作人员采用座谈会、现场立法需求调研、外出考察等形式开展立法调研。
　　（二）撰写立法调研报告及条例草案
　　2021年6月完成《立法调研报告》，7月底完成《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》初稿的撰写，并在市传承中心内部征求意见，根据意见对初稿进行了小调整。2021年9月10日，邀请市里文物保护专家参加修改讨论会。会后，根据专家提交的书面意见，修改形成正式的《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》一稿。
　　（三）广泛征求意见后作出较大调整
　　2022年2月至2022年5月，条例草案继续征求意见。同时参与桂林市人大常委会教科文卫旅游委牵头到桂北各县开展立法调研活动，征求草案意见。市传承中心班子会议研究了综合收集到的各方意见，根据实际情况对条例作两方面调整，第一是立法范围由湘江战役遗址遗存扩展到文化资源，第二是湘江战役文化资源归口管理。因此《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》调整为《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案）》二稿。
　　6月中旬，根据反馈的意见进一步修改调整形成三稿。
　　（四）经班子会议集体通过
　　2022年6月28日下午，《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案送审稿）》经市传承中心班子会集体讨论通过。
　　（五）条例草案送审稿及附件材料送市司法局
　　2022年6月29日，市传承中心将《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案送审稿）》及《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案送审稿）》的起草说明、附件材料送市司法局合法性审查后报送市人民政府。
　　三、主要内容
　　（一）拟设定的主要措施及其法律依据。
　　1.明确基本原则和工作机制
　　红色资源保护传承必须坚持中国共产党的领导，坚持尊重史实、科学认定、规范管理、合理利用、强化教育、永续传承的原则，实行党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的工作机制，确保历史真实性、风貌完整性和文化延续性。
　　2.合理界定适用范围
　　结合中央有关精神和我市实际，经反复论证，对湘江战役红色资源采取了广义的描述性界定。主要明确红军长征湘江战役红色资源是指在红军长征湘江战役中产生的具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的物质资源和精神资源。
　　3.突出地方特色
　　我市有众多的红色文化遗存，遗址遗迹多，分布空间广，开展爱国主义教育和革命传统教育价值高。一是突出精神谱系的保护传承。二是建立覆盖城乡的保护网络。
　　4.建立工作协调机制
　　为了强化红色资源的保护和传承工作建议由桂林红军长征湘江战役文化保护机关作为统筹协调牵头单位，这样才能打破管理力量分散，保护传承机制乏力的困境。
　　5.规范调查认定程序
　　《保护条例》规定对红军长征湘江战役红色资源实行名录保护制度，条例实施后，组织开展红军长征湘江战役红色资源全面普查，编制红军长征湘江战役红色资源保护名录。
　　6.完善保护管理措施
　　建立红色资源保护责任人制度并明确保护责任人的职责。设立警示制度，加强保护工作。
　　7.关于法律责任
　　加强红色文化资源的科学解读。对不同类别、不同价值的红色文化，有差异地开展传承和发扬，使红色文化的保护传承能够因地制宜、因时制宜、因人制宜；对歪曲、丑化、亵渎、否定红色文化以及用侮辱、诽谤或其他方式侵害红色文化的行为，进一步明确法律责任。
　　（二）文本框架及主要内容。
　　《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案送审稿）》分为二十一条，没有划分章节。
　　主要内容包括：
　　1.确定适用范围
　　根据我市红军长征湘江战役文化资源保护实际情况，明确本市行政区域内红军长征湘江战役文化资源的调查认定、保护管理、合理利用相关工作，适用本条例。（第二条）
　　2.明确文化资源的定义
　　草案送审稿规定本条例所称红军长征湘江战役文化资源是指在红军长征湘江战役中产生的具有史料价值和重要纪念意义、教育意义的下列物质资源和精神资源。（第三条）
　　3.确立了政府部门职责
　　草案送审稿强化了政府在文化资源保护等方面的责任，市、县、乡级人民政府是行政区域内红军长征湘江战役文化资源保护工作的责任主体，加强管理机构及其专业队伍建设。（第五条）
　　4.明确部门主管
　　红军长征湘江战役文化资源实行归口管理。本级红军长征湘江战役文化保护传承部门负责本行政区域内红军长征湘江战役文化资源保护工作的管理指导、统筹协调和监督，相关县红军长征湘江战役文化保护传承部门具体负责本县红军长征湘江战役文化资源的归口管理。（第六条）
　　5.确立文化资源保护名录制度
　　草案送审稿规定红军长征湘江战役文化资源实行名录管理制度。市、县红军长征湘江战役文化保护传承部门根据红军长征湘江战役文化资源的历史价值、教育作用、纪念意义和保护现状等，分别审定、编制市、县级红军长征湘江战役文化资源名录。（第七条）
　　6.实施文化资源保护巡查制度
　　草案送审稿规定文化资源保护市、县红军长征湘江战役文化保护传承部门应当建立红军长征湘江战役文化资源巡查制度，确保文化资源安全和有序利用。（第十一条）
　　7.以列举的方式明确了文化资源保护应当禁止的行为
　　草案送审稿明文规定禁止性规定，即在红军长征湘江战役文化资源保护范围内，禁止的十余种行为。（第十三条）
　　8.确立了文化资源保护的保护责任人制度
　　草案送审稿规定县级人民政府应当确定红军长征湘江战役文化资源管理责任人，并征求市级红军长征湘江战役文化保护传承部门意见，并规定了保护责任人的相关责任。（第十四条、第十五条）
　　9.确立了文化资源保护的合理利用原则
　　草案送审稿规定红军长征湘江战役文化资源利用应当在确保红军长征湘江战役文化资源安全的前提下遵循合理、适度、可持续的原则，发挥其公共服务和社会教育作用，促进党性教育、爱国主义教育和文化事业、文化产业、红色旅游、乡村振兴协调发展。（第十六条）
　　10.法律责任
　　草案送审稿规定对行政管理相对人违反本条例的行为设定了相应的处罚。按照其违法性质、情节后果的严重性，对单位和个人违反《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》的行为规定了行政处罚。（第十八条、第十九条），同时，对以及县级以上人民政府有关部门和市、县级红军长征湘江战役文化保护传承部门工作人员行政违法行为的法律责任作了具体规定。（第二十条）
　　四、施行的可行性及预期效果
　　《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案送审稿）》设置的主要措施和制度，明确了条件、程序和要求，同时明文规定了法律责任，细化行政处罚范围、标准，行政处罚的实施具有可操作性。
　　五、其他需要说明的问题
　　（一）关于红军长征湘江战役文化保护传承部门进行归口管理的部门主管体制
　　在实际工作中，很多重要的红色资源分属不同部门管理，形成了九龙治水的多头管理的弊端，不能形成工作合力，不利于红色资源的保护传承。为了加强红色资源的保护传承工作，有必要制定专门立法，明确统一协调的管理体制，确定红色文化的主管部门即红军长征湘江战役文化保护传承部门负责红军长征湘江战役文化保护。
　　（二）关于桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例立法小切口
　　桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例是属于小切口立法。目前，广西壮族自治区正在制定《广西壮族自治区红色资源保护传承条例（草案）》，桂林市制定《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》的内容不能与《广西壮族自治区红色资源保护传承条例（草案）》相冲突，也不能重复立法，所以《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例》的内容、篇幅不宜过长，采用小切口立法恰当。
　　（三）关于湘江战役遗址遗迹变更为湘江战役文化资源的理由和情况
　　2016年以来，在已经公布的地方性法规中，名称上并未完全实现统一，存在“红色文化遗存”“红色遗址遗迹”“革命老区”“红色资源”等多个称呼，在界定立法对象上也有不同的范围。
　　近两年立法保护红色资源成为重要议题，湖南、四川、河南、上海等地召开的人大常委会，“立法保护红色资源”成为关键词。因为长征红色资源的概念界定范围比长征遗址遗迹的概念界定范围更为广泛。
　　所以，将湘江战役遗址遗迹保护传承条例变更为湘江战役红色文化资源保护传承条例更为合理。
　　（四）关于红军长征湘江战役文化资源的定义
　　本条例中关于红军长征湘江战役文化资源的定义综合考虑文物保护法和各地关于红色资源保护立法的内容，确定红军长征湘江战役文化资源为指在红军长征湘江战役中产生的具有史料价值、纪念意义、教育意义的物质资源和精神资源。
　　（五）关于保护管理责任人制度
　　保护责任人制度在各地的红色资源立法都有相应的规定，属于通常做法。管理责任人具体负责红军长征湘江战役文化资源的修缮维护及其安全管理等职责。
　　六、有关意见的处理情况
　　市传承中心于2021年7月底完成《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》初稿的撰写，并在市传承中心内部征求意见，根据意见对初稿进行了小的调整。9月10日，邀请市里文物保护专家参加修改讨论会。会后，根据提交的书面意见，修改形成正式的《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》一稿。2022年2月至2022年5月，条例草案继续征求意见。结合反馈的意见对条例作调整，因此《桂林市红军长征湘江战役遗址遗存保护条例（草案）》调整为《桂林市红军长征湘江战役文化资源保护条例（草案）》二稿，在市县等部门和单位继续征求意见，同时，在文化广电和旅游局网站上公布草案内容，向公众征求意见。6月中旬，根据反馈的意见进一步修改调整形成三稿。