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　　市人大常委会：
　　为贯彻落实习近平总书记视察桂林时的重要讲话精神，进一步加强砂石土类矿产资源开发利用管理，特别是露天砂石土类资源开发利用管理，不断提升我市砂石土资源科学、合理开发利用水平，呵护好桂林山水，全力保护好我市生态环境，高质量打造桂林世界级旅游城市，健全我市砂石土资源开发利用管理法治体系，2022年3月桂林市人大常委会将砂石土资源的管理立法纳入本年度立法审议项目。根据《桂林市地方性法规和政府规章起草工作指引》等有关规定，现将有关起草情况说明如下：
　　一、立法的必要性和依据
　　（一）拟规范事项的现状和主要问题
　　随着城镇化建设的推进，砂石土资源对于桂林市的房屋建设和交通基础设施建设具有重要作用。近年来，我市违法开采砂石土的行为屡禁不止，以工程施工、项目自用等名义违法开采砂石土牟利等问题时有发生，不仅扰乱了桂林市砂石土资源开发利用秩序，损害了政府公信力，也对生态环境造成了严重破坏。因此，建立健全桂林市砂石土资源合理开采与保护的法律制度迫在眉睫。为了贯彻落实习近平总书记视察桂林时的重要讲话精神，进一步加强砂石土资源规范管理，不断提升我市砂石土资源科学、合理开发利用水平，有必要针对桂林市砂石土资源规范管理制定地方性法规，明确相关职能部门的责任，加大对非法开采砂石土资源行为的处罚力度，建立砂石土资源规范、合理开采与生态保护的长效机制。
　　经过调研发现，长期以来，桂林市砂石土资源开发利用管理现状存在如下突出问题：
　　一是多头管理模式导致的权责不清。当前，桂林市砂石土资源的多头管理现状十分普遍。例如：自然资源主管部门具有对砂石、黏土等矿产资源合理利用和保护的监督指导职能；水利部门作为河道主管部门具有对河道砂石的采砂批准许可及收取管理费的职能；公安部门具有对非法开采砂石土涉嫌相关刑事犯罪行为进行追究及协助配合行政执法机构开展生态环境执法活动的职能。多重的管理主体往往导致部门之间相互推诿，呈现出“人人有权却无人实管”的现象，使得砂石土资源的开发利用管理无法凝聚部门合力，缺乏实质性的规范指导，“属地管理”作用发挥不够充分。
　　二是上位法规定过于原则导致的适用困境。《中华人民共和国矿产资源法》《广西壮族自治区矿产资源管理条例》等上位法法律法规，通常都是原则性、概括性规定，可操作性较弱，进而导致自然资源主管部门在具体的管理工作中“无法可依，无规可循”，呈现局限性。
　　三是惩处力度不足造成法律震慑效果不明显。目前桂林市打击乱采滥挖砂石土资源的违法行为以行政处罚为主，且处罚力度较轻，没有达到“办理一案、治理一片”的效果。此外，行政处罚自由裁量权幅度较大，罚款范围为二千元至十万元，处罚起点较轻，不足以对乱采滥挖砂石土资源的行为起到震慑作用。
　　（二）立法的目的和必要性
　　一是贯彻落实习近平总书记视察我市重要讲话精神的政治任务。党的十八大以来，我市深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持把生态保护放在第一位，严厉打击非法盗采、滥采乱挖砂石土资源的破坏生态行为，落实中央生态环境保护督察反馈问题整改，漓江流域生态环境持续改善。习近平总书记在视察我市重要讲话中明确要求，把保持山水生态的原真性和完整性作为一项重要工作，持续推进“山水林田湖草沙”系统治理。及时制定《规定》，是从讲政治高度落实习近平总书记关于保护好桂林山水重要讲话精神的必要举措，也是依法确保生态环境优势，推动我市建设世界级旅游城市的重要保障。
　　二是建立健全我市砂石土资源法规体系的紧迫需求。近年来，我市非法开采砂石土资源的行为屡禁不止，以工程施工、项目自用等名义非法开采牟利等问题时有发生，对我市矿产资源和生态环境保护、社会和谐稳定造成严重负面影响。《中华人民共和国矿产资源法》《广西壮族自治区矿产资源管理条例》等法律法规为我市砂石土资源的开采、利用提供了有力的法治保障，但为了进一步解决在打击非法开采方面存在的针对性不强、力度相对欠缺、对禁采区域划定不明确、缺乏联动机制、有关部门难以形成合力等问题，落实“以最严标准保护漓江”的要求，有必要专门制定一部打击非法开采砂石土资源的地方性法规，明确禁止开采区域，提高非法开采的处罚起点，完善非法开采导致的地质灾害、环境污染、生态修复的具体规定及其法律责任，健全我市矿产资源开发利用管理法治体系，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。
　　三是及时总结砂石土资源开采管理工作经验，建立长效监管机制的需要。在桂林市委、市政府的坚强领导下，我市各部门、各县区协作联动，疏堵结合，科学管控，自2021年8月以来取得重要阶段性成果，非法开采砂石土资源的行为整体收敛，长期积累的乱采滥挖现象得到有效处置。通过制定颁行《规定》，设立具备桂林特色的禁采区域，细化各项处置措施，建立联动执法机制，明确非法开采行为的法律责任，有利于针对严厉打击乱采滥挖砂石土资源工作中仍然存在的短板弱项，进一步压实各方责任，加强打击力度，将打击乱采滥挖砂石土资源的有益经验和行之有效的做法进行梳理总结，上升为地方性法规，建立长效机度。
　　（三）立法的主要依据
　　制定的主要依据是《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国立法法》《广西壮族自治区矿产资源管理条例》《广西壮族自治区河道采砂管理条例》《广西壮族自治区地质环境保护条例》。同时借鉴了湖南、广东、陕西、海南、厦门、山南、黑龙江、内蒙古、河北等省市的地方立法经验。
　　二、起草过程
　　2022年3月，桂林市人大常委会将《桂林市禁止乱采滥挖砂石的规定》列为立法审议项目，并印发《〈桂林市禁止乱采滥挖砂石的规定〉起草工作方案》，对桂林市禁止乱采滥挖砂石相关立法项目作出总体部署。《桂林市禁止乱采滥挖砂石的规定》起草工作启动后，市人民政府高度重视，根据立法工作“双组长”制要求，与市人大常委会联合成立了《桂林市禁止乱采滥挖砂石的规定》起草工作领导小组。按照部署要求，起草工作组开展了以下工作：一是在市政府、市人大领导带领下专题学习习近平总书记视察桂林时的重要讲话精神，以及进一步加强露天砂石土资源开发利用管理有关文件，并进行研究落实。二是召开立法起草工作讨论会，与桂林市自然资源局各科室负责人进行讨论，充分听取各科室立法需求。三是在广泛搜集资料、赴部分县区调研、要求市自然资源局等部门提供相关资料的基础上，于2022年4月组织起草《桂林市禁止乱采滥挖砂石的规定（草案）》初稿。市司法局对草案先后进行了初步审查、形式审查和实质审查，出具了审查修改意见，形成了《桂林市禁止乱采滥挖砂石的规定（草案征求意见稿）》。5月，市自然资源局将征求意见稿分送市直有关部门和17个县（市、区）人民政府征求意见。起草单位于2022年5月26日召开了专家论证会，7月19日组织市人大法制委、市人大城建环资委、市人大常委会法工委和市司法局召开立法工作座谈会。数易其稿形成了《桂林市禁止非法开采砂石土资源的若干规定（草案）》（以下简称《规定》）。
　　三、主要内容
　　《规定》采取“小切口”立法模式，不设章节，共九条，主要有以下内容：
　　（一）关于规范我市砂石土资源管理的具体规定。一是设置禁止开采区域，在《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定的基础上，细化了禁采区，并着重强调重点景区应纳入禁采区域；二是规定了合法工程建设范围内砂石土资源的管理，并根据市政府常务会的意见，对部分施工项目以自用为名义对外倒卖砂石土资源的行为予以规定。
　　（二）关于保障与执法的具体规定。为有力震慑非法开采与破坏性开采行为，草案规定了开采者应承担地质灾害、环境污染的治理和生态修复责任，增加了非法开采与破坏性开采成本。明确执法与监督主体，建立联动执法机制，以提高针对非法开采的防控力度和执法效率。
　　（三）强化违法行为的责任追究。针对政府工作人员违反规定做出违法违规行为，以及非法开采与禁采区开采、擅自出售工程建设范围内砂石土资源的违法违规行为，明确并强化法律责任追究。
　　四、有关问题的说明
　　关于砂石土资源的范围。本规定中所称砂石土资源，是指河砂、滩砂、山砂、河石、卵石、山石、黏土等砂石土类矿产资源。
　　五、有关意见处理情况
　　（一）公众意见及处理情况。
　　为充分发扬民主，保证立法质量，根据立法程序要求，起草单位通过政府网站2022年5月7日至6月20日向社会公众征求意见，未收到社会公众意见。
　　（二）专家意见及处理情况。
　　2022年5月26日，起草单位组织召开了《桂林市禁止乱采滥挖砂石土资源的规定（草案）》部门专家论证会。会上各部门专家共提供21条意见。经研究，《规定》采纳8条，部分采纳1条，不采纳12条。
　　（三）论证意见及处理情况。
　　在桂林市人大城建环资委的组织下，市人大法制委、市人大常委会法工委、市司法局等部门参与了两次立法论证会。会上各部门共提供60条意见。经研究，《规定》采纳28条，部分采纳14条，不采纳18条。
　　
　　（四）部门意见及处理情况。起草单位以书面形式征求了桂林市各县（市、区）人民政府，市公安局、市司法局、市生态环境局、市水利局、市林业和园林局、市交通运输局、市市场监督管理局共计24个单位的修改意见和建议，并通过多次起草单位立法工作会议征求了市自然资源局的修改意见和建议。共收到10个单位反馈无意见和其他单位的46条修改意见。经研究，《规定》采纳6条，部分采纳7条，不采纳33条。